La démocratie participative en France

Je mets en ligne ce texte trouvé sur Internet et écrit par Clotilde Deffigier (Professeur de droit public à Limoges). Je n'en suis donc pas l'auteur.
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I- Le système politique français est substantiellement fondé sur une démocratie représentative, tant au niveau national qu’au niveau local. Le corps électoral désigne des représentants, des élus qui exercent, en son nom, le pouvoir politique ou administratif. Cette démocratie représentative comprend également des éléments de démocratie directe, comme le référendum national ; mais aucun droit de veto ou d’initiative populaire n’est consacré au niveau national. On aboutit ainsi à un système mixte de démocratie semi-directe qui s’exerce à la fois au niveau national et au niveau local.
A ces procédés traditionnels de démocratie s’ajoutent des modalités particulières relevant de la démocratie participative. Plus large, elle fait participer au-delà du citoyen, l’administré, les associatifs, les usagers des services publics par le biais des consultations, des débats ou forums publics. Elle ne se traduit pas par la détention d’un pouvoir de décision au profit des intéressés, mais par un droit à la consultation, à l’information, à la participation ou à la concertation.
Des enquêtes publiques précèdent de nombreuses décisions locales, leur procédure a été rénovée pour assurer une plus large participation des citoyens (loi du 12 juillet 1983, modifiée par la loi du 2 février 1995, et par celle du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain). Les principaux documents d’urbanisme sont soumis à cette enquête : directives territoriales d’aménagement, schémas de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme, cartes communales, plans de sauvegarde et de mise en valeur, les procédures de planification lorsqu’elles touchent directement au droit de propriété. Néanmoins l’enquête publique intervient souvent assez tard dans le processus d’aménagement, il est alors difficile de remettre en cause les choix initiaux. Des procédures de concertation préalable existent également en matière d’élaboration de documents d’urbanisme ou de décisions concernant l’aménagement (art L. 300-2 du code de l’urbanisme). La concertation est obligatoire pour l’élaboration ou la révision d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un plan local d’urbanisme, pour la création d’une zone d’aménagement concerté, pour d’autres opérations d’aménagement importantes qui modifient de façon substantielle le cadre de vie de la commune et qui figurent sur une liste établie par décret. Elle doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté dans ses options fondamentales et que ne soient pris les actes conduisant à sa réalisation effective. Il n’est pas possible de retenir un projet différent, dans sa nature et ses options essentielles, de celui débattu, sans recommencer la procédure, mais la personne publique qui organise la concertation n’est pas tenue de se rallier au point de vue des participants (CE 3 décembre 1993, Ville de Paris). En cas de méconnaissance de l’obligation de concertation, les projets envisagés peuvent être annulés. En ce domaine la démocratie participative constitue une tendance irrésistible et certaines associations de défense du cadre de vie et de l’environnement (associations locales d’usagers agréées, associations agréées de protection de l’environnement, doivent également être consultées). Le déroulement de la procédure d’expropriation comporte également l’enquête préalable (enquête publique) qui aboutit à la déclaration d’utilité publique. Il faut ici distinguer l’enquête publique de droit commun ,conduite pendant 15 jours, et l’enquête spécifique aux projets susceptibles d’affecter l’environnement, menée pendant un mois ; elles permettent de soumettre l’opération projetée à un examen public destiné à apprécier s’il y a utilité publique (Loi du 12 juillet 1983 modifiée par la loi du 8 janvier 1983 sur la protection des paysages, loi de finance du 30 décembre 1993, loi sur la protection de l’environnement du 2 février 1995).
Au - delà de ces procédures ponctuelles, l’information, la concertation et la participation des citoyens, au niveau local et national connaissent un certain renouveau, ces 15 dernières années.
La loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République a posé le principe d’un droit à l’information ouvert à tous, en renforçant la démocratie locale. Elle complète les mécanismes déjà prévus au niveau national par la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et par la loi du 17 juillet 1978 concernant la communication des documents administratifs, précisée par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, et la loi du 3 janvier 1979 sur les archives. Elle a prévu notamment une information budgétaire et financière, en particulier un débat préparatoire au vote du budget pour les communes de 3 500 habitants et plus (art 11). Elle offre également de nouvelles possibilités, l’organisation de comités consultatifs, la consultation des habitants, la collaboration de la municipalité avec les associations d’usagers. Elle a aussi prévu la création de commissions consultatives des usagers des services publics locaux (art L. 2143-4 du CGCT). Tous ces éléments, même s’il faut relativiser leur portée en pratique, contribuent au développement de cette démocratie participative.

La loi du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité, est également un texte majeur du point de vue de la démocratie participative, elle organise une participation des citoyens (titre 4 de la loi). Elle prévoit ainsi la participation du public à l’élaboration des grands travaux, dans le cadre des procédures d’élaboration des décisions relatives aux travaux, aménagements et ouvrages publics. Elle organise un débat public. Elle a créé des conseils de quartiers, obligatoires dans les communes de plus de 80 000 ha, qui font des propositions au maire concernant le quartier ou la ville. Cette création est facultative dans les communes de 20 000 habitants et plus. Le périmètre du quartier, sa dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement ainsi que les crédits nécessaires à ces conseils sont définis par le conseil municipal. Il existe par ailleurs des comités consultatifs sur tout problème d’intérêt communal créés par le conseil municipal (art L. 2143-2 CGCT). Ces comités comprennent des personnes qui peuvent ne pas appartenir au Conseil, notamment des représentants des associations locales, qui peuvent être consultés sur toute question ou sur tout projet intéressant les services publics et les équipements de proximité. Ils peuvent par ailleurs transmettre au maire toute proposition concernant tout problèmes d’intérêt communal pour lequel ils ont été institués. Il faut également mentionner la montée du phénomène associatif, qui est une des clefs de la participation citoyenne ; mais aussi l’augmentation des recours contentieux qui sont une forme de participation protestataire.

On peut également mentionner la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire qui engage la création de conseils de développement au niveau des pays. De même la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a prévu des commissions d’usagers dans les communautés de communes et les communautés d’agglomérations. Certains organismes sont également des lieux de consultation et de concertation, c’est le cas des conseils économiques et sociaux, national et régionaux, ou la commission locale d’information et de surveillance en matière de déchets (lois du 15 juillet 1975, 19 juillet 1976).

Au-delà de l’application des textes, il faut remarquer l’existence de nombreuses pratiques informelles de concertation et de participation organisées dans le cadre de structures informelles associatives, ou de structures particulières comme les conseils municipaux d’enfants, ou des conseils municipaux participatifs (Lettre du cadre « Communication publique territoriale et démocratie participative », Dossier d’experts). Des enquêtes ou des sondages sont également menés par les élus locaux,, par le truchement de cabinets spécialisés. Certaines pratiques comme les agendas 21 locaux , visant également à favoriser localement le développement durable sur la base d’un programme élaboré et partagé par tous, dont l’objectif est d’associer les habitants.
II- La consultation locale est un procédés privilégié de l’exercice de la démocratie participative.

La consultation locale est un élément majeur du dispositif français de démocratie participative et le projet de loi relatif aux responsabilités locales prévoit même de l’élargir. Le droit actuel met en place une consultation dans le cadre communal ou intercommunal. Il est prévu que le conseil municipal ou qu’un établissement de coopération intercommunale puisse consulter les électeurs dans des cas limités et selon des conditions strictes. Cette consultation n’est qu’une demande d'avis.

- La loi du 6 février 1992 organise le recours à la consultation communale en toute matière. (art L 2142-1 et s). La décision de recourir à la consultation appartient au Conseil municipal, sur proposition du maire ou sur demande écrite du tiers des membres du conseil dans les communes de 3500 h et + ou à la demande de la moitié des membres du conseil, dans les communes de - de 3 500 h.

Les domaines de la consultation sont assez larges et doivent relever de la compétence des communes : projet d’aménagement du centre-ville, projets de transports urbains. Elle n'est pas possible pour un projet autoroutier, l'établissement des autoroutes relevant du tracé d'une ligne TGV, ou pour la réglementation de la circulation des poids lourds transitant par le tunnel du Mont-Blanc (TA Grenoble 16 août 2001 préfet de la haute Savoie AJDA 2002 p 153). Le recours à la consultation n'est pas possible pendant les campagnes électorales précédant les élections au suffrage direct ou indirect. Les consultations sur le même objet doivent être séparées par un délai de 2 ans et toute consultation doit être séparée par un délai d'un an de la précédente. Elle est en outre interdite en cas de recours contre l'élection du conseil municipal et tant que le juge électoral n'a pas définitivement statué.

- La loi du 4 février 1995 prévoit d'autres hypothèses (art L 2141-3 et s, L. 5211-49-1CGCT CGCT). La consultation spécialisée s’exerce dans deux hypothèses. Le Conseil municipal peut être alors saisi d'un projet de consultation communale par un 1 5^ième (20%) des électeurs inscrits sur les listes électorales. Le Conseil d’Etat a admis que le conseil municipal est tenu d’organiser la consultation lorsqu’elle est demandée (CE 1 décembre 2003 Commune de Lancieux req n°259684). L'objet de la consultation doit porter sur une opération d'aménagement relevant de la décision des autorités municipales. Il peut s’agir par exemple de la politique locale de l’habitat, de l’accueil et du maintien des activités économiques, des loisirs, du tourisme, de la réalisation d’équipement collectif, de la mise en valeur du patrimoine. Cette consultation ne peut intervenir moins de 2 ans et plus de 4 ans après les dernières élections municipales.

La consultation peut aussi porter sur une opération d'aménagement relevant d'un établissement public de coopération intercommunale, qu’il s’agisse de son organe délibérant ou de son président. En ce dernier cas, elle a lieu sur proposition de l'ensemble des maires des communes associées ou de la moitié de l'assemblée délibérative de l'établissement, soit sur demande du 1/ 5° au moins des électeurs de ces communes.

Dans les deux cas envisagés un électeur ne peut signer plus d’une saisine par an.

Le projet de loi relatif aux responsabilités locales élargirait cette consultation générale aux départements et aux régions.
III- L’actualité et le renouveau des procédés de participation en France se situent surtout actuellement au niveau des collectivités territoriales : communes, départements, régions. Ce renouveau a été principalement initié par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l’administration décentralisée de la République et relance la démocratie directe au niveau local.

A- Cette loi constitutionnelle a tout d’abord instauré un droit de pétition (art 72-1 al 1 de la Constitution). Il permettra de demander et d’obtenir l’inscription d’une question, à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale, dès lors que cette question relève de ses compétences. Les électeurs de chaque collectivité territoriale sont concernés au niveau de la commune, du département, de la région. Le projet de loi relatif aux responsabilités locales, en cours de discussion, prévoit que 20% des inscrits sur les listes électorales dans les communes et 10% dans les départements et les régions pourront être à l’origine de ces pétitions.

Ce mécanisme n’est pas indépendant du référendum local, mis en place par ailleurs. En effet rien n’interdit que la pétition ait pour objet de demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de l’organisation d’une consultation des électeurs. Le succès d’une telle modalité dépendra de l’engagement citoyen, les seuils de participation imposés pouvant apparaître élevés.

En outre un réel référendum local est désormais prévu dans la Constitution.

B- Le référendum décisionnel local prévu par la loi constitutionnelle du 28 mars (art 72-1 al 2) est une innovation très importante, le droit local français y a été longtemps rétif car on assimilait ce référendum à une forme de démagogie. Il permet aux électeurs de décider sur des affaires locales et il est à la disposition de l’ensemble des collectivités territoriales, sous réserve du cas de la Nouvelle Calédonie qui est soumise à un régime propre. Néanmoins les établissements publics de coopération intercommunale (communautés de communes, communautés d’agglomérations, communautés urbaines) sont exclus du bénéfice de ce mécanisme ce qui peut priver les électeurs de se prononcer dans des domaines importants (développement économique, domaine social, environnement).

Il est prévu que des projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale, peuvent, à son initiative, être soumis par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité. Son champ d’application est assez large, mais il ne pourra pas porter sur des projets de décisions individuelles. Les électeurs ne peuvent pas susciter la consultation, sauf à utiliser le droit de pétition 72-1.

La loi organique du 1 août 2003 relative au référendum local est venue préciser les modalités de sa mise en œuvre. Ainsi le projet soumis à référendum est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s’il obtient la majorité des suffrages exprimés. La mobilisation d’au moins la moitié des électeurs inscrits a été discutée, ceci favorise la démocratie représentative et risque de limiter l’utilisation de ce procédé. Le référendum ne réunissant pas ces conditions n’aura que la portée d’un avis.

La procédure est détaillée, on peut relever que l’assemblée délibérante dispose d’une compétence exclusive pour soumettre un projet d’acte ou de délibération à référendum , dans le cas de projets de délibération concernant son domaine de compétence. L’exécutif possède l’initiative de la proposition, dans les domaines concernés par ses pouvoirs propres, l’assemblée décide ensuite de l’organisation du référendum. Les collectivités territoriales ne peuvent organiser un référendum dans les 6 mois précédant le renouvellement général ou partiel de leur assemblée délibérante, pendant la campagne ou le jour d’autres consultations (72-1, 72-4 73), ou pendant la campagne ou les jours de certains scrutins concernant des élections nationales, européennes ou lors d’un référendum national. Une collectivité ne peut en outre organiser plusieurs référendums locaux portant sur le même objet dans un délai inférieur à un an.

On ne peut négliger qu’il puisse exister un risque de conflit potentiel entre les décisions adoptées par référendum  par des collectivités différentes sur le même thème, car il peut être difficile d’ignorer le poids politique d’une décision prise au suffrage universel direct à un niveau départemental ou régional. Le contentieux du référendum local relève du juge administratif.

Enfin d’autres consultations sont prévues notamment pour l’outre-mer.

C- L’introduction de nouvelles consultations.

Deux consultations sont prévues par l’art 72-1 al 3 de la Constitution. Il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées en vue de créer une collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou de modifier son organisation. La modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi. La première hypothèse prévue s’est déjà appliquée en Corse. La loi du 10 juin 2003 a organisé la consultation des électeurs le 6 juillet 2003, qui a donné lieu à un non. Mais cette consultation n’aurait pu donner lieu à un acte juridique, une réponse positive aurait simplement renforcé la position du gouvernement pour poursuivre la réforme engagée. Les électeurs se sont prononcés sur le maintien des 2 départements ou la création d’une collectivité territoriale unique. Il n’est donc plus question pour l’instant d’évolution institutionnelle, mais d’éventuelles extensions de compétences, dans le cadre des futures lois de transferts de compétences

Des consultations sont aussi prévues dans les collectivités de l’outre-mer. Les articles 72-4 et 73 traitent des mécanismes de consultation permettant de vérifier le consentement des électeurs, avant un certain nombre de décisions qui engagent l’avenir des départements et régions d’outre-mer (art 73), des collectivités d’outre-mer (art 74). Il peut s’agir d’un changement de statut constitutionnel entre le statut de DOM ou ROM et de COM, d’un changement institutionnel ou fonctionnel.

Le nouvel alinéa 7 de l’article 73 de la Constitution rend également possible la création d’une collectivité unique se substituant à un département et à une région d’outre-mer et l’institution d’une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités. Le consentement donné est une sorte de verrou. En effet, le législateur n’est pas obligé de suivre l’évolution une fois le consentement obtenu, mais si les électeurs disent non, l’évolution ne peut en aucun cas avoir lieu.

Cette procédure a été utilisée en Guadeloupe et en Martinique (demande sur la création d’une collectivité territoriale unique demeurant régie par l’article 73 mais se substituant au département et à la région), et pour les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy (sur la création d’une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la C, se substituant à la commune, au département et à la région). La Guadeloupe et la Martinique ont refusé l’évolution institutionnelle ( respectivement par 72,98% et 50,48% de non). L’île de Saint-Martin a accepté avec 76,17% de oui, Saint-Barthélémy aussi avec 95,51% de oui. Le Conseil d’Etat a confirmé la régularité de ces consultations (CE 4 décembre 2003, M. FELER, AJDA 2003, n° 43, p. 2287).

Le système de démocratie semi-direct est en plein renouveau ; il est désormais à l’épreuve des faits, des politiques et des citoyens.