Le Conseil du Roi de France, sous l'ancien régime.

Le Conseil du roi désignait, sous l'Ancien Régime, un ensemble d'organes collégiaux, institutionnalisés et permanents chargés de préparer les décisions du roi et de le guider de leurs avis.

La formule « Car tel est notre plaisir » (et non « notre bon plaisir ») n'était pas appliquée au hasard, mais après consultation. Charles V devait poser le principe, respecté par tous ses successeurs, selon lequel le roi ne décide qu'après « bonne et mûre délibération ».

Sommaire 1 Historique 1.1 Du XIe au XVIe siècle 1.1.1 La composition du Conseil et son évolution 1.1.2 Les attributions et le fonctionnement du Conseil 1.1.3 Le sectionnement du Conseil 1.2 L'époque classique 1.2.1 Unicité du Conseil, multiplicité des formations 1.2.2 Le comité des ministres 2 Les Conseils de gouvernement 2.1 Le Conseil des affaires, dit plus tard Conseil d'en haut ou Conseil d'État 2.2 Le Conseil des Dépêches 2.3 Le Conseil royal des finances 2.4 Le Conseil royal de commerce 2.5 Le Conseil de Conscience 3 Les Conseils de justice et d'administration 3.1 Les Conseils de finances 3.1.1 Le Conseil d'État et des finances ou Conseil ordinaire des finances 3.1.2 Le Conseil de direction des finances 3.2 Le Conseil d'État privé, finances et direction 3.2.1 Le Conseil privé (ou Conseil d'État privé, ou Conseil des parties) 3.2.2 La grande et la petite Direction des finances 4 Bibliographie 5 Liens internes 5.1 France 5.2 Autres pays

Historique

De tous temps, avant de prendre des décisions importantes, les souverains de France ont consulté leur entourage, ce qu'on appelait la familia. Mais ce n'est que vers le XIIe siècle qu'apparaît dans les actes royaux un organe consultatif institutionnalisé, le Conseil.

Le Conseil est la matérialisation organique et permanente de l'institution du conseil, élément capital de la monarchie capétienne. Le conseil est, pour le roi, le droit d'appeler auprès de lui qui bon lui semble, pour le seconder et le guider de ses avis. Symétriquement, le conseil est un devoir pour tous les sujets du roi et, plus particulièrement, pour les premiers d'entre eux, et ce qu'ils soient consultés individuellement ou collectivement (en corps).

Le gouvernement par conseil, principe essentiel du gouvernement monarchique en France, s'appuie sur des institutions intermittentes, comme les états généraux, et sur une institution permanente, le Conseil.

Du XIe au XVIe siècle

La composition du Conseil et son évolution

La composition du Conseil n'a cessé de varier au fil du temps, en fonction de la volonté du roi :

• la reine, qu'il s'agisse de la reine régnante ou de la reine mère, perd en France dès le XIIIe siècle toute influence politique directe, sauf pendant les périodes de minorité royale ; elle ne siège donc pas au Conseil, sauf exceptions ;
• les rois tendent également à écarter du Conseil leurs proches parents que sont les fils et petit-fils de France (fils ou petit-fils d'un roi régnant) et les princes du sang (appartenant à des branches cadettes) car ces personnages ont souvent de l'ambition politique et tendent à intriguer ;
• en revanche, le roi associe aux travaux de son Conseil son héritier (le Dauphin), lorsqu'il est en âge d'y participer ;
• les grands, laïcs ou ecclésiastiques, sont de plus en plus fréquemment réunis et consultés ; l'élément féodal et aristocratique conserve une part importante au Conseil jusqu'aux XIVe et XVe siècles, certains rois – Louis X, Philippe VI, Jean le Bon, Charles VI – ne parvenant pas à le réduire, à la différence d'autres monarques – Charles V, Louis XI, François Ier. Au XVIe siècle, de grands personnages sont appelés au Conseil en raison de leur compétence par un brevet spécial (conseillers à brevet) : feudataires, dignitaires de l'Église, présidents de cours souveraines ;
• enfin, au sein du Conseil, on assiste à la montée irrépressible des juristes, appelés légistes (parce qu'ils ont étudié la lex, c'est-à-dire le droit romain), généralement formés par l'université de Paris. La technicité croissante des matières portées devant le Conseil y conduit naturellement. Issus de la petite noblesse ou de la bourgeoisie, les légistes aident à préparer et mettre en forme juridique les décisions du Roi. Ils forment autour de ce dernier une équipe compétente de techniciens qui formeront progressivement l'ossature d'une haute fonction publique. Par ailleurs, par leur stabilité, ils incarnent la continuité de l'institution royale et introduisent un élément de permanence dans un Conseil dont la composition est fréquemment remaniée. Ces conseillers, appelés conseillers d'État à partir du règne d'Henri III, sont assistés par des auxiliaires (les maîtres des requêtes).

Dans les périodes troublées, l'effectif du Conseil tend à s'accroître (une centaine de conseillers sous Charles IX, aux pires moments des guerres de religion). Soucieux d'efficacité, les rois s'efforcent ensuite de réduire l'effectif (12 membres sous Charles V) ou convoquent des conseils restreints.

Les attributions et le fonctionnement du Conseil

Le Conseil n'a qu'un rôle consultatif, la décision finale revenant toujours au roi. Si les légistes insistent, surtout au XVIe siècle, sur les avantages du gouvernement en conseil – éclairé par ses conseillers, le roi peut imposer des décisions plus sévères ; il peut faire porter à ses conseillers la responsabilité des décisions impopulaires – il ne fut jamais soutenu que le roi était lié par la délibération du Conseil, sinon par les états généraux de 1355-1358 ou par les huguenots ou les ligueurs dans la seconde moitié du XVIe siècle

La vocation du Conseil est générale et s'étend à toutes les questions intéressant le gouvernement et l'administration du royaume, en temps de paix comme en temps de guerre. Au Conseil, le roi reçoit les ambassadeurs, signe les traités, nomme les administrateurs et leur donne des instructions (appelées, à partir du XIIe siècle, mandements), élabore les lois du royaume (appelées ordonnances). Le Conseil agit également comme cour suprême, où se rend la justice royale (dite « retenue ») sur les affaires que le roi se réserve ou décide d'évoquer devant lui.

Les réunions du Conseil, d'abord irrégulières, prennent un rythme régulier, qui devient quotidien au milieu du XVe siècle.

Le sectionnement du Conseil

Progressivement, le conseil se spécialise en formations différentes selon la nature des affaires à traiter (sectionnement). Dès le XIIIe siècle, on peut ainsi distinguer un Conseil étroit ou Conseil secret, très restreint en nombre, et un Conseil plus vaste, qui prend de ce fait le nom de Grand Conseil.

Sous Charles VII, on voit apparaître une section spécialisée dans les affaires contentieuses. Une ordonnance de Charles VIII de 1497, confirmée par Louis XII en 1498, l'institutionnalise sous le nom de Grand Conseil : celui-ci devient une véritable cour de justice souveraine, où le roi ne vient d'ailleurs jamais, composée d'un personnel propre et chargée de statuer sur toutes les affaires contentieuses soumises directement au roi (justice retenue).

Cette réforme permet au Conseil de se recentrer sur les affaires politiques et administratives. Mais même avec des attributions ainsi réduites, le besoin se fait sentir de créer des formations spécialisées.

François Ier crée un Conseil des Affaires, formation restreinte comprenant le chancelier, un secrétaire des commandements et quelques proches. C'est cette formation, assez informelle, qui se prononce sur la politique générale, la diplomatie, la guerre. Le Conseil proprement dit prend le nom de Conseil ordinaire ou Conseil d'État et perd une partie de son prestige, d'autant que le roi n'y paraît plus qu'irrégulièrement. En son absence, il est présidé par le chancelier. Il comprend 50 à 60 membres.

À partir de 1560, une nouvelle section est chargée des affaires financières : le Conseil des finances, qui revient au sein du Conseil vers 1600 avec le nom de Conseil d'État et des finances.

Au XVIe siècle, le Grand Conseil s'étant complètement détaché de la personne du roi pour devenir une cour autonome, les plaideurs obtiennent que le monarque évoque certaines causes de justice directement en son Conseil. Ces procès sont jugés lors de séances spéciales qui donnent naissance à une nouvelle section du Conseil d'État, chargée des affaires contentieuses, qui prend le nom de Conseil privé ou Conseil des parties. En théorie, le roi y rend la justice avec ses conseillers ordinaires ; en fait, ce conseil est présidé par le chancelier et doté d'un personnel spécialisé qui ne siège que là (les cinq présidents du Parlement de Paris, les maîtres des requêtes qui rapportent les affaires, les avocats et procureurs qui représentent les parties). Il statue en cassation sur les jugements des cours souveraines, y compris le Grand Conseil, les évocations, les règlements de juge, les différends relatifs aux offices royaux et aux bénéfices ecclésiastiques, les rapports entre catholiques et protestants, etc.

L'époque classique

De 1661 à la Révolution française, le pouvoir se partageait entre le conseil du roi, de 130 personnes environ, et un petit groupe de ministres et secrétaires d'État.

Les sections de gouvernement, les plus importantes, étaient présidés par le roi en personne. Le monarque écoutait beaucoup, s'alignait souvent sur l'avis de la majorité, contrairement aux opinions répandues. Selon Saint-Simon, Louis XIV n'est allé que six fois contre l'avis de son conseil (la méfiance que nourrissait Saint-Simon envers la politique du Roi-Soleil accrédite ce propos).

Unicité du Conseil, multiplicité des formations

Le Conseil du roi s'était segmenté dès le XVIe siècle en de nombreuses sections, que l'on peut rassembler en trois grandes catégories : les conseils de gouvernement, les conseils de finances et les conseils de justice et d'administration. Le conseil du roi compte également des commissions ou bureaux.

Juridiquement, ces différentes sections ne sont que des avatars d'un seul et même Conseil. Même lorsque le roi n'y paraît pas, il est censé les présider. Tous les arrêts du Conseil, de quelque section qu'ils émanent, expriment sa volonté. Simplement, ils portent la formule « Le Roi en son Conseil » lorsque le roi n'était pas présent et « Le Roi étant en son Conseil » lorsqu'il était physiquement présent.

Le comité des ministres

Les réunions du Conseil étaient préparées d'abord dans les services ministériels, puis dans le travail du roi avec ses ministres. Mais l'habitude se prit de préparer les délibérations du Conseil dans des réunions où s'assemblaient en dehors de la présence du roi tous les membres du Conseil d'en-haut ou du Conseil des Dépêches : on appelait Comité des ministres cette réunion, qui avait eu des antécédents sous Louis XIV et sous la Régence, mais qui se régularisa au début de 1737, lorsque le cardinal de Fleury eut fait disgracier le garde des sceaux Germain Louis Chauvelin, qu'il avait notamment chargé d'harmoniser l'action des ministères. Plutôt que de confier cette tâche à quelqu'un d'autre, il décida de l'exercer lui-même en Comité des ministres. Ces comités eurent lieu tous les lundis jusqu'à la mort de Fleury.

Louis XV avait conscience du risque que présentaient ces réunions, qui pouvaient devenir, à la longue, de véritables conseils de cabinet. À partir de 1747, il décida que le Comité des ministres ne pourrait s'assembler que sur son ordre exprès, le plus souvent pour la mise en œuvre des décisions déjà prises par le Conseil. Ces réunions devinrent, dès lors, beaucoup moins fréquentes.

Les Conseils de gouvernement

Les Conseils de gouvernement étaient toujours et exclusivement tenus par le roi en personne. En émanaient des arrêts dits « en commandement ».

Ces conseils siégeaient dans l'appartement du roi, dans une pièce dite « cabinet du Conseil » qui existait dans tous les châteaux royaux. Les personnes appelées à siéger étaient averties de l'heure fixée par le roi par les huissiers du cabinet. Lorsque le Conseil était réuni, les portes du cabinet du Conseil étaient fermées et gardées à l'extérieur afin que nul ne puisse tenter de surprendre les délibérations, qui étaient secrètes.

Les Conseils s'assemblaient autour d'une table oblongue dont le roi occupait l'un des hauts bouts, seul assis sur un fauteuil tandis que les autres membres s'asseyaient sur des tabourets en forme de pliants. La forme de ces sièges était le symbole du caractère itinérant du Conseil, qui suivait le roi en quelque lieu qu'il se trouvât.

Le roi ouvrait la séance en soulevant une question ou en donnant la parole au rapporteur. Chacun intervenait dans la discussion dans l'ordre ascendant des préséances. La discussion se concluait par le recueil des avis, toujours dans le même ordre (ce qui s'appelait « aller aux opinions »). En définitive, le roi tranchait dans le sens qu'il lui plaisait. Louis XIV s'écartait très rarement de l'opinion majoritaire du Conseil. Louis XV respectait la même règle, préférant interrompre une discussion qui lui semblait s'orienter vers un parti qu'il n'approuvait pas plutôt que d'aller contre l'avis du Conseil.

La durée des séances était rarement inférieure à deux heures. Mais elles pouvaient durer beaucoup plus longtemps en fonction de l'ordre du jour.

Le Conseil des affaires, dit plus tard Conseil d'en haut ou Conseil d'État

L'appellation « Conseil d'en haut », en vigueur à partir de 1643, vient simplement de ce que ce Conseil se réunissait à Versailles dans le cabinet du Conseil, situé au premier étage du palais à côté de la chambre du roi.

Succédant au Conseil des Affaires du XVIe siècle, c'était aussi, sous Louis XIV, le plus important de tous les conseils, regroupant autour du souverain ses conseillers les plus proches, et examinant les affaires les plus importantes. Il était l'ancêtre de l'actuel Conseil des ministres.

Jusqu'au règne de Louis XIV, il s'agissait d'une formation très réduite qui rassemblait de droit autour du roi le principal ministre de l'État (lorsqu'il en existait un), le chancelier, le surintendant des finances, un secrétaire d'État et des conseillers nommés par le roi, les ministres d'État. Sa compétence était très large, quasi illimitée. Au début du règne de Louis XIV, le nombre de ses membres connut une inflation considérable : outre les ministres d'État on y trouvait des membres de la famille royale, les princes du sang, les ducs et pairs.

Dès 1661, Louis XIV y mit bon ordre : il ne comptait plus de membres de droit mais seulement un nombre très réduit de ministres d'État, dont la participation au Conseil était sujette à réexamen à chaque séance. Au départ, Louis XIV n'admit que trois personnes (Le Tellier, Lionne, Colbert), puis il porta ce nombre jusqu'à 5. Louis XV alla jusqu'à 7 et Louis XVI à 8.

Personne n'entrait de droit au Conseil d'en-haut, pas même le Dauphin. En pratique, le roi le recrutait pour l'essentiel parmi les secrétaires d'État.

Sous le règne de Louis XV, le conseil, communément dénommé Conseil d'État, fut plus particulièrement chargé de la conduite de la politique étrangère, des affaires navales et militaires et, en temps de guerre, des opérations militaires. C'est alors le Conseil des Dépêches qui prit le pas pour toutes les affaires intérieures.

Le Conseil d'État se tenait le dimanche et le mercredi, mais des séances extraordinaires étaient fréquentes, notamment en temps de guerre. Au total, le nombre de séances avoisine 120 à 130 par an voire davantage certaines années.

Le Conseil des Dépêches

Le Conseil des Dépêches réglait les questions d'administration intérieure communes aux secrétaires d'État. On y examinait les affaires rapportées dans des dépêches rédigées par des gouverneurs et intendants des provinces.

Institué vers 1650, il était d'abord présidé par le chancelier, mais le roi se mit à le présider lui-même à partir de 1661. Il comprenait 10 à 12 membres : le principal ministre de l'État (lorsqu'il en existait un), le Dauphin, le chancelier, les ministres d'État et les secrétaires d'État et le contrôleur général des finances, qui en étaient les rapporteurs ordinaires. Des conseillers d'État, assistés de maîtres des requêtes, venaient fréquemment rapporter sur des affaires judiciaires qui leur avaient été confiées.

Le Conseil siégeait d'abord deux fois par semaine. Mais ce rythme ralentit sous Louis XIV, le roi ayant pris l'habitude d'évoquer la plupart des affaires en relevant lors de son travail en tête-à-tête avec les ministres, les décisions prises étant présentées sous forme d'arrêts en commandement alors même qu'elles n'avaient pas été délibérées en Conseil.

Sous Louis XV, le Conseil des Dépêches reprit son activité et finit par devenir, pour les affaires intérieures, l'équivalent du Conseil d'En-haut pour les affaires extérieures. tous les samedis – exceptionnellement le vendredi – mais tenait aussi des sessions extraordinaires, parfois plusieurs jours de suite, comme ce fut notamment le cas sous Louis XV au moment de la fronde parlementaire. Il tenait ainsi une cinquantaine de séances par an et jusqu'à 70 certaines années de crise.

Le Conseil royal des finances

Le Conseil royal des finances était un conseil de gouvernement créé par Louis XIV en septembre 1661 pour l'assister dans les fonctions de surintendant des finances, qu'il avait décidé d'exercer lui-même après le renvoi de Nicolas Fouquet.

Sa compétence était vaste, et concernait le budget, la fiscalité, l'industrie, le commerce, la monnaie, les baux de la ferme générale, etc. Y étaient délibérés le brevet de la taille (qui en fixait le montant global), l'état prévisionnel (le budget), signés les ordres de paiement, jugé de nombreux contentieux financiers (en matière fiscale notamment).

Il réunissait le roi, le chef du conseil des finances (personnage décoratif mais largement rémunéré), le dauphin, parfois le chancelier de France, le contrôleur général des finances, quelques conseillers d'État (en général deux), puis les intendants des finances.

Jusqu'en 1715, le Conseil royal des finances se réunissait deux fois par semaine. Mais assez rapidement, les décisions importantes furent prises par le roi en tête-à-tête avec le contrôleur général, le Conseil se bornant à les endosser sans véritable débat.

Sous la Régence, puis sous Louis XV, le Conseil royal des finances se réunissait tous les mardis. Mais à partir des années 1728-1730, il ne parvint plus à tenir le rythme hebdomadaire. Dans la décennie 1730-1740, il ne siégait plus qu'une fois tous les quinze jours en moyenne, puis une fois par mois à partir des années 1755-1760. « Ce dépérissement apparemment inéluctable eut une cause majeure dans le fait que le contrôleur général était l'unique rapporteur dans ce Conseil : il y donnait aux affaires la tournure qu'il avait forgée dans son cabinet. Comme ces affaires résultaient d'une multitude de détails que les autres membres du Conseil ne possédaient pas comme lui, la décision était comme inévitablement conforme à son avis. Puisque le rapporteur décidait tout, à quoi bon réunir le Conseil ? Le travail du roi et la besogne des bureaux suffisaient. » (Michel Antoine)

Le Conseil royal de commerce

Il fut créé en 1664 pour dédoubler le Conseil royal des finances, mais disparut en 1676, réapparut en 1730. Il n'arriva jamais à s'imposer au rang des autres sections du Conseil et n'eut une existence réelle qu'éphémère. En 1787, il fut réuni au Conseil royal des finances.

Le Conseil de Conscience

Le Conseil de Conscience avait été institué en 1720 par le Régent pour veiller à l'application des mesures concernant la Bulle Unigenitus. Il avait été conservé après 1723 et se réunissait le jeudi. Très actif jusqu'en 1730, il vit ensuite son influence rapidement diminué par l'ascendant prit par le cardinal de Fleury avant de disparaître définitivement en 1733.

Présidé par le roi, il rassemblait le principal ministre de l'État (lorsqu'il en existait un) et quelques cardinaux et évêques, mais aucun autre ministre.

Les Conseils de justice et d'administration

Les formations du Conseil plus particulièrement chargées des affaires contentieuses étaient généralement présidées par le chancelier de France. Le roi n'y venait jamais, mais tous les arrêts qui en émanaient étaient réputés provenir de lui. On disait d'ailleurs du chancelier qu'il était « la bouche du roi ».

En 1661, ces Conseils de justice et d'administration comprenaient quatre formations :

• le Conseil d'État privé ou Conseil des Parties ;
• le Conseil d'État et des Finances ou Conseil ordinaire des Finances ;
• la Grande Direction des Finances ;
• la Petite Direction des Finances.

Les Conseils de finances

Le Conseil d'État et des finances ou Conseil ordinaire des finances

Cette section du conseil, née au tout début du XVIIe siècle avait des attributions générales de gouvernement, mais s'attribuait aussi la direction des finances.

Le conseil perdit en importance sous le règne de Louis XIII et ne s'occupa plus que des contentieux dans lesquels l'administration royale était partie, agissant en tant que cour suprême pour le contentieux administratif. Il statuait aussi en cassation des arrêts des cours souveraines dans le domaine financier.

Il était composé comme le Conseil d'État privé (V. infra), mais le contrôleur général y jouait un rôle prépondérant.

Il amorça son déclin en 1665 et disparut entre 1680 et 1690. En effet, le chancelier s'étant vu retirer sa participation à la gestion des finances, Colbert put aisément déposséder les maîtres des requêtes de leur prérogative de rapporter devant le Conseil d'État et des finances pour en charger les intendants des finances. Mais les gens des finances délibéraient collégialement entre eux, ils en vinrent à se considérer eux-mêmes comme une sorte de section du Conseil, permettant de faire l'économie de la délibération du Conseil d'État et des finances.

Le Conseil de direction des finances

Cette section du conseil, née en 1615, devint sous Louis XIII la responsable de toute l'administration et la direction financière. Elle disparut avec le règne personnel de Louis XIV en 1661.

Le Conseil d'État privé, finances et direction

Avant le règne personnel de Louis XIV, le Conseil privé était le seul conseil de justice, mais il reprit à la fin du XVIIe siècle les attributions en matière de contentieux administratif du Conseil d'État et des finances, qui avait disparu en tant que tel. Ce nouveau conseil, le Conseil d'État privé, finances et direction, siégeait en trois sections : le Conseil des parties, la grande direction des finances et la petite direction des finances.

Le Conseil privé (ou Conseil d'État privé, ou Conseil des parties)

Ce Conseil ne s'occupait que de contentieux judiciaire : il rendait au niveau suprême la justice entre particuliers en matière civile ou criminelle. Il réglait de juge en cas de conflit entre cours souveraines ou entre tribunaux d'ordres différents. Il statuait par voie d'évocation à la place des juges normalement compétent et statuait en cassation des arrêts des cours souveraines. Il connaissait également des recours en révision des arrêts rendus au criminel.

La présence du roi au Conseil privé était tout à fait exceptionnelle (Louis XIV y vint quelquefois au début de son règne et Louis XV n'y parut que deux fois, en 1762 et 1766). Son fauteuil vide symbolisait toutefois sa présence juridique et le conseil était présidé de fait par le chancelier, qui s'asseyait à la droite du fauteuil royal. Il réunissait théoriquement les princes du sang, les ducs et pairs, les ministres d'État, les secrétaires d'État, le contrôleur général des finances, les 30 conseillers d'État, les intendants des finances, les maîtres des requêtes. En fait seuls les conseillers d'État et les maîtres des requêtes y siégeaient régulièrement ainsi que, de temps à autre, les intendants des finances. L'effectif des séances tournait autour d'une quarantaine de membres, rarement plus de soixante.

Le Conseil privé siégeait le lundi, dans une salle qui lui était réservée, la « salle du Conseil », qui existait dans les principales résidences royales et se trouvait en dehors de l'appartement du roi. À Versailles, elle se trouvait au rez-de-chaussée de la « vieille aile » et donnait d'un côté sur la cour de marbre et de l'autre sur la cour des princes. Les conseillers d'État s'asseyaient sur des fauteuils garnis de maroquin noir, tandis que les maîtres des requêtes restaient debout. Après la séance, le chancelier retenait à dîner les conseillers (appelés « Messieurs du Conseil »).

Le Conseil privé était en vacances d'octobre jusqu'à la Saint-Martin. Il tenait en moyenne 40 à 45 séances par an et rendait 350 à 400 arrêts.

Avant de venir en séance de jugement, les affaires étaient étudiées au préalable par un groupe de conseillers d'État, sur le rapport d'un maître des requêtes. Des bureaux spécialisés étaient constitués en fonction de la nature des affaires (il y avait ainsi un bureau des affaires ecclésiastiques) ou des recours (il y avait un bureau des cassations). Les arrêts des cours supérieures n'étant pas motivés, le Conseil privé commençait par demander au procureur général de la cour qui avait rendu l'arrêt attaqué de lui envoyer les raisons de la décision.

La grande et la petite Direction des finances

Ces deux commissions ordinaires du conseil succédèrent aux fonctions du conseil d'État et des finances en matière d'appel de contentieux fiscaux.

La grande Direction était la continuation directe du Conseil de direction des finances (V. supra). Mais elle n'eut qu'un rôle effacé, ne se réunissant que 6 à 12 fois par an.

La petite Direction, comprenant une dizaine de personnes, était chargée de préparer le travail de la Grande direction et de la soulager en jugeant les affaires les plus simples. Elle n'eut qu'une activité intermittente et finit par disparaître vers 1767.

Elles sont composées de conseillers d'État et de maîtres des requêtes. La grande Direction est dirigée par le chancelier de France et la petite par le chef du conseil royal des finances.

Le Conseil d'Etat

En France, le Conseil d'État est une institution publique ancienne qui remonterait au Moyen Âge[Note 1].

Siégeant au Palais-Royal à Paris depuis 1875, elle est actuellement chargée de deux missions complémentaires.

Son premier rôle est celui de conseiller du gouvernement. À cette fin, le Conseil d'État doit être consulté par le Gouvernement pour un certain nombre d'actes, notamment les projets de lois.

Son second rôle est celui de plus haute des juridictions de l'ordre administratif (pour plus d'informations voir : Dualité des ordres de juridiction : ordre administratif, ordre judiciaire). Le Conseil d'État est néanmoins soumis aux décisions du Tribunal des conflits qui tranche les conflits de compétence.

Son vice-président (qui est le président de fait du Conseil) est le premier fonctionnaire de l'État : à ce titre, il présente au président de la République les vœux de l'ensemble des corps constitués, parlant au nom de la fonction publique, de la magistrature, des entreprises publiques, etc.

Missions

Fonction administrative consultative

Le Conseil d'État est conseiller du gouvernement français (et, dans certains cas, depuis la révision constitutionnelle du mois d'août 2008, du Parlement). Il examine notamment les projets de lois et d'ordonnances, avant que ceux-ci ne soient soumis au conseil des ministres, ainsi que les projets de décret que la loi qualifie de « décret en Conseil d'État ». Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d'État peut aussi examiner les propositions de loi.

Le Conseil d'État émet un avis sur la régularité juridique de ces textes, sur leur forme et sur leur opportunité administrative. Cet avis peut prendre la forme d'un texte modifié, ou d'une note de rejet. Les séances se tiennent à huis clos, et l'avis n'est transmis qu'au Gouvernement, qui est libre de le faire publier ou non.

Le gouvernement peut ne tenir aucun compte de l'avis, mais la Constitution rend néanmoins la consultation obligatoire pour les projets de lois. Le gouvernement ne peut présenter au parlement que le texte qu'il a soumis au Conseil d'État ou la version du texte modifiée par le Conseil d'État, et en aucun cas une version élaborée après l'avis du Conseil d'État, et non soumise à lui. En 2003, le Conseil constitutionnel a sanctionné le non-respect de cette règle en invalidant partiellement une loi (Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques - Décision no 2003-468 DC du 3 avril 2003).

Le Conseil d'État indique également au gouvernement quels sont, parmi les projets de textes communautaires, ceux qui touchent à des questions législatives et doivent en conséquence être transmis au Parlement.

Le Conseil peut par ailleurs être consulté librement par le gouvernement sur toute question ou difficulté d'ordre juridique ou administratif.

Le Conseil d'État peut ainsi rendre trois sortes d'avis :

• Avis simple. Le gouvernement n'est pas obligé de solliciter l’avis ni obligé de le suivre.
• Avis obligatoire. Le gouvernement est obligé de solliciter l’avis (projet de loi ou d’ordonnance, projet de décret en Conseil d'État), mais n'est pas obligé de le suivre.
• Avis conforme. Le gouvernement est obligé de solliciter l’avis et est obligé de le suivre (dans des cas rares prévus par la Loi).

Le Conseil d'État adresse chaque année au président de la République un rapport public, qui énonce notamment les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif, qu'il propose au gouvernement. En 1991, le rapport annuel du Conseil d'État, rédigé par Françoise Chandernagor, avait alerté sur l'insécurité juridique, due à la complexité des lois et à la prolifération législative.

Fonction juridictionnelle

Le Conseil d'État est l'échelon suprême de la juridiction administrative, qui juge les recours dirigés contre les autorités publiques.

• Il juge en premier et dernier ressort les recours pour excès de pouvoir dirigés notamment contre les décrets, les arrêtés à caractère réglementaire des ministres et les décisions de certaines autorités administratives indépendantes, le contentieux des élections régionales et de l'élection des représentants français au Parlement européen ainsi que les litiges relatifs à la nomination et à la discipline des fonctionnaires nommés par décret du président de la République (recteur, préfet, ambassadeur…) sur la base de l'article 13 de la constitution.
• Il est compétent en appel pour le contentieux des élections municipales et cantonales, dans le cadre de certaines procédures d'urgence telles certaines ordonnances rendues par le juge des référés du tribunal administratif, ainsi que pour les questions préjudicielles d’appréciation de la légalité des actes administratifs.
• Saisi par un pourvoi, il est le juge de cassation[2] (juge du respect du droit par les juridictions inférieures) des décisions juridictionnelles rendues par les autres juridictions administratives statuant en dernier ressort, qu'il s'agisse des juridictions de droit commun (les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs) ou des juridictions spécialisées (telles que la Cour des comptes ou les sections disciplinaires des conseils nationaux des ordres professionnels). Il est juge du respect du droit (il vérifie que les juges intervenus précédemment ont correctement interprété le droit), mais dans les faits, Le Conseil d'État utilise cependant l’art L821-2 du code de justice administrative, qui permet au juge administratif d’évoquer l’affaire et de la régler au fond « dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice ».

Le Conseil d'État peut également être appelé à donner un avis sur « une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges » soumise par un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel[3]. L'avis ne lie pas la juridiction mais est généralement suivi, pour ne pas s'exposer, dans le cas contraire, à être contredit en cassation.

Conflits entre fonctions consultative et juridictionnelle

Le Conseil peut être amené à examiner, en tant qu'organe juridictionnel, la conformité à la loi d'un décret pris en Conseil d'État (ou plus généralement d'une décision prise après consultation de celui-ci).

Pour certains, ce cumul de fonctions pose problème quant à l'exigence d'impartialité du juge, posée notamment par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Du point de vue du Conseil d'État, la tradition d'indépendance et les règles internes assurent cependant l'impartialité de la formation du jugement. En particulier, la règle du déport fait qu'un membre du Conseil d'État ne peut participer à une formation de jugement examinant la légalité d'une décision s'il a contribué à un avis concernant cette décision.

Les risques de conflit ont été réduits par un décret du 6 mars 2008[4],[5],[6].

Gestion des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel

Le corps des magistrats administratifs s'est progressivement développé : sa gestion, qui était dévolue au ministère de l'Intérieur jusqu'en 1990, a ensuite été transférée au Conseil d'État. Sous l'autorité du vice-président, le secrétaire général du Conseil d’État assure la gestion du corps de ces magistrats, et notamment de leur carrière[7],[8]. Il est assisté d'un Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, au rôle consultatif[9].

Le vice-président du Conseil d’État est également l'ordonnateur principal du budget des tribunaux administratifs (TA) et des cours administratives d'appel (CAA).

Le Conseil d'État publie une lettre trimestrielle pour faire connaître la juridiction administrative, en France et dans le monde : la Lettre de la justice administrative (LJA)[10].

Le Conseil Constitutionnel (présentation officielle)

Note importante:
Cette notice provient du site du Conseil Constitutionnel. Le texte reproduit ici n'a fait l'objet d'aucune correction ni modification ni adaptation. Il figure ici tel qu'il apparait sur le site officiel.

Le conseil constitutionnel.

INTRODUCTION

Le Conseil constitutionnel a été institué par la Constitution de la Ve République, en date du 4 octobre 1958. Institution récente, il ne peut se rattacher à aucun précédent institutionnel.
Le Conseil constitutionnel ne se situe au sommet d'aucune hiérarchie de tribunaux ni judiciaires ni administratifs.

I - COMPOSITION ET ORGANISATION

1 - Composition

Le Conseil constitutionnel est composé de neuf membres. Il se renouvelle par tiers tous les trois ans. Les membres sont désignés respectivement par le Président de la République et le président de chacune des assemblées du Parlement (Sénat et Assemblée nationale). Les anciens Présidents de la République font, de droit, partie à vie du Conseil constitutionnel quand ils n'occupent pas de fonction incompatible avec le mandat de membre du Conseil, cas dans lequel ils ne peuvent pas siéger.
Le président du Conseil constitutionnel est désigné par le Président de la République parmi les membres.
Le mandat des conseillers est de neuf ans ; il n'est pas renouvelable. Toutefois, en cas de nomination en remplacement d'un membre empêché de finir son mandat, le mandat du remplaçant peut être prolongé de la durée d'un mandat complet si, à l'expiration du mandat du conseiller remplacé, le remplaçant n'a pas occupé cette fonction pendant plus de trois ans.
Les conseillers nommés prêtent serment devant le Président de la République.
Aucune qualification d'âge ou de profession n'est requise pour devenir membre du Conseil constitutionnel. La fonction de conseiller est incompatible avec celles de membre du Gouvernement ou du Conseil économique et social, ainsi qu'avec tout mandat électoral. Les membres sont en outre soumis aux mêmes incompatibilités professionnelles que les parlementaires. Pendant la durée de leurs fonctions, les membres du Conseil ne peuvent être nommés à un emploi public ni recevoir de promotion au choix s'ils sont fonctionnaires.
Les membres du Conseil constitutionnel peuvent choisir de cesser leurs fonctions. Ils peuvent aussi être déclarés démissionnaires d'office en cas d'incompatibilité ou d'incapacité physique permanente constatée par le Conseil constitutionnel.

2 - Procédure

Le Conseil constitutionnel est une institution permanente dont les sessions suivent le rythme des requêtes dont il est saisi. Il ne siège et ne juge qu'en séance plénière. Les délibérations sont soumises à une règle de quorum en vertu de laquelle la présence effective de sept juges est requise. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. Il n'y a pas d'opinion dissidente possible. Les débats en section et en séance plénière ainsi que les votes ne sont ni publics, ni publiés.
L'instruction des affaires est confiée à un membre du Conseil désigné comme rapporteur par le président sauf en matière de contentieux électoral ; pour ce contentieux, l'instruction est confiée à l'une des trois sections composées de trois membres désignés par le sort mais dont chacun devra avoir été nommé par une autorité différente.
La procédure est écrite et contradictoire. Toutefois, en matière de contentieux électoral (l'instruction est alors confiée à une section du Conseil composée de trois membres), les parties peuvent demander à être entendues.

3 - Organisation

Un secrétaire général, nommé par décret du Président de la République, dirige les services administratifs et le service juridique composé de magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif, d'administrateurs des assemblées parlementaires, ou d'universitaires. Le greffe est rattaché au service juridique.
Un service de documentation est associé aux travaux de recherches juridiques. Un service financier, un service des relations extérieures complètent l'organigramme. Les autres personnels sont chargés des tâches d'accueil, de secrétariat, de restauration et de transport.
Le Conseil constitutionnel jouit de l'autonomie financière ; son président en fixe le budget dont la dotation est inscrite dans le projet de loi de finances au titre de la mission « Pouvoirs publics ».

II - COMPETENCES

Expression d'une compétence d'attribution, les prérogatives du Conseil constitutionnel peuvent se ranger en deux catégories :

1 - Une compétence juridictionnelle qui comprend deux contentieux distincts :

a) Un contentieux normatif

Le contrôle de constitutionnalité est abstrait, facultatif pour les lois ordinaires ou les engagements internationaux, obligatoire pour les lois organiques et les règlements des assemblées parlementaires. Il s'exerce par voie d'action après le vote par le Parlement mais avant la promulgation de la loi, la ratification ou l'approbation d'un engagement international et l'entrée en vigueur des règlements des assemblées. La saisine facultative peut être faite à l'initiative soit d'une autorité politique (Président de la République, Premier ministre, Président de l'Assemblée nationale ou du Sénat) soit de 60 députés ou 60 sénateurs. Depuis 1999, le Conseil constitutionnel peut également examiner la conformité à la Constitution des lois du pays adoptées par le congrès de la Nouvelle-Calédonie.
Juge de la répartition des compétences entre la loi et le règlement, le Conseil constitutionnel peut être saisi soit en cours de discussion parlementaire par le président de l'assemblée ou le Gouvernement (FNR), soit a posteriori par le Premier ministre pour déclasser une disposition de forme législative.
Enfin, le Conseil constitutionnel est juge de la répartition des compétences entre l'État et une collectivité d'outre-mer (à ce jour : Polynésie française, Saint-Barthélemy et Saint-Martin).

b) Un contentieux électoral et référendaire

Le Conseil constitutionnel statue sur la régularité de l'élection du Président de la République et des opérations de référendum dont il proclame les résultats. Il est également juge de la régularité de l'élection, des régimes de l'éligibilité et de l'incompatibilité des parlementaires.
Largement ouvertes aux électeurs, les saisines du Conseil en matière électorale ont vu leur nombre considérablement augmenter à la suite du vote de la législation organisant et contrôlant le financement des dépenses électorales dont le Conseil est juge pour les candidats aux élections législatives et présidentielle (en appel). Ainsi, au 4 octobre 2008, le Conseil avait rendu 2710 décisions en matière électorale pour 791 décisions sur le contentieux des normes (dont 565 DC).

2 - Une compétence consultative

Le Conseil constitutionnel émet un avis lorsqu'il est consulté officiellement par le Chef de l'État sur la mise en oeuvre de l'article 16 de la Constitution et ultérieurement sur les décisions prises dans ce cadre. Il vérifie si les conditions de mise en œuvre sont toujours réunies soit à la demande d'un président d'assemblée ou 60 députés ou 60 sénateurs au bout de 30 jours, soit de plein droit au bout de 60 jours.
Par ailleurs, le Gouvernement consulte le Conseil sur les textes relatifs à l'organisation du scrutin pour l'élection du Président de la République et le référendum.

III - NATURE ET EFFETS DES JUGEMENTS

Toutes les décisions sont prises dans les mêmes formes, comprenant :

• les visas des textes applicables et des éléments de procédure,
• les motifs présentés par considérants analysant les moyens invoqués, indiquant les principes applicables et répondant à la requête,
• un dispositif final divisé en articles énonçant la solution adoptée.
  

1 - Types de décisions

Les différents types de décisions sont identifiables par des lettres placées après le numéro d'enregistrement de la saisine. On distingue :

• les décisions relatives au contrôle de constitutionnalité des normes qui sont classées DC (contrôle de conformité) ou LP pour les lois du pays de Nouvelle-Calédonie ;
• les décisions portant sur la répartition des compétences entre les pouvoirs législatif et réglementaire qui sont associées aux lettres L (déclassement législatif) ou FNR (fin de non recevoir) ;
• les décisions notées L-OM portent sur la répartition des compétences entre l'État et les collectivités d'outre-mer ;
• les décisions liées au contentieux électoral des élections parlementaires pour lesquelles les initiales des chambres AN (Assemblée nationale) ou S (Sénat) et les références de la circonscription ou du département sont mentionnées ;
• les décisions liées au régime des incompatibilités des membres du Parlement (notées I) et à la déchéance de leur mandat (notées D).
  

2 - Effets juridiques des décisions

Les décisions s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Elles ne sont susceptibles d'aucun recours. L'autorité de la chose jugée ne s'attache pas seulement au dispositif mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire. En matière électorale, le Conseil constitutionnel admet cependant les recours en rectification d'erreur matérielle.
Les décisions de conformité (DC) conduisent à la censure totale ou partielle de la loi mais non à son annulation puisqu'elles sont prononcées avant la promulgation de cette loi, acte juridique qui en assure l'application.
L'effet des décisions en matière de contentieux électoral varie, allant de l'annulation de bulletins à celle des opérations électorales elles-mêmes, et peut comporter la déclaration d'inéligibilité d'un candidat et/ou la démission d'office d'un élu.

3 - Publication

Les décisions sont notifiées aux parties et publiées au Journal officiel de la République Française (série Lois et décrets), avec, pour les décisions DC, le texte de la saisine parlementaire (depuis 1983) et les observations du Gouvernement (depuis 1995).
Un recueil annuel des décisions est publié sous le haut patronage du Conseil trois mois environ après l'année de référence. Il comprend le texte intégral des décisions (non des avis) et une table analytique traduite en anglais depuis 1990.
Le Conseil constitutionnel publie par ailleurs depuis 1996 la revue semestrielle « Les cahiers du Conseil constitutionnel ».
Enfin, l'ensemble des décisions depuis l'origine est disponible sur le site Internet du Conseil constitutionnel (http://www.conseil-constitutionnel.fr)

CONCLUSION

De janvier à mars 1994, en trois mois, le Conseil constitutionnel a rendu autant de décisions au titre du contrôle de constitutionnalité des normes que de 1958 à 1974, en vingt-cinq ans ! Ce formidable essor résulte essentiellement de la conjonction de deux éléments :

• jurisprudentiel d'abord lorsqu'en 1971, à l'occasion d'un jugement sur le droit des associations, le Conseil incorpore aux normes de référence le préambule de la Constitution, et par voie incidente, celui de la Constitution de 1946 et la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789. Cette avancée jurisprudentielle consacre le rôle du Conseil comme garant des droits et libertés ;
• constitutionnel ensuite lorsqu'en 1974 une révision constitutionnelle donne le droit de saisine, jusqu'alors réservé à l'exécutif et aux Présidents des assemblées, à une minorité de parlementaires.
  

Enfin, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a accru les compétences du Conseil constitutionnel sur plusieurs points (articles 11, 16, 39 et 41 de la Constitution). Surtout, elle a mis en place la question prioritaire de constitutionnalité qui va permettre à tout citoyen de saisir par voie d'exception le Conseil constitutionnel (article 61-1). Enfin,elle a modifié la procédure de nomination des membres du Conseil constitutionnel et impose un avis préalable des commissions parlementaires compétentes.